行政區(qū)劃有邊界，流水、大氣卻無邊界。因此徹底降霾治污，很難靠一個(gè)區(qū)域的單打獨(dú)斗來完成。目前國(guó)內(nèi)的環(huán)境危機(jī)，如果不打破行政區(qū)劃界限，不搞區(qū)域合作和跨部門合作，不打破條條塊塊限制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)攜手聯(lián)控，就很難有效的治理污染。

  當(dāng)前國(guó)內(nèi)的環(huán)境現(xiàn)狀，勢(shì)必要求打破行政壁壘，打破區(qū)域規(guī)劃，綜合多個(gè)部門聯(lián)合執(zhí)法，由頂層制度設(shè)計(jì)者統(tǒng)籌管理規(guī)劃的“大環(huán)保格局”的形成也成必然之勢(shì)。如何構(gòu)建一種長(zhǎng)效機(jī)制來良性運(yùn)行，也必將考驗(yàn)各級(jí)政府的智慧。

  區(qū)域聯(lián)動(dòng) “APEC藍(lán)”告捷

  當(dāng)前在國(guó)內(nèi)的一些地方，環(huán)境保護(hù)時(shí)常遭遇著尷尬境地，雖然花了大量的人力物力財(cái)力去治污，但污染問題卻并未多少改觀，甚至“屢治屢犯”現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。

  有研究表明，北京PM2.5主要污染物來源中區(qū)域輸送占25%左右，在特定氣象條件下，區(qū)域輸送可能達(dá)到40%左右。這迫切需要完善空氣污染防治協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

  有專家建議不斷完善由中央政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭、區(qū)域內(nèi)各地人民政府共同參與的京津冀大氣污染治理聯(lián)席會(huì)議制度，作為區(qū)域空氣污染防治工作的最高協(xié)商與決策機(jī)構(gòu)。建立健全區(qū)域統(tǒng)一的空氣污染防治法規(guī)體系與行政管理制度，完善區(qū)域空氣污染監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)與緊急響應(yīng)預(yù)案，突破行政壁壘，形成聯(lián)防聯(lián)控合力。

  11月份的北京，京津冀晉魯蒙六省區(qū)市開啟機(jī)動(dòng)車尾氣排放聯(lián)動(dòng)治理模式，共同成立機(jī)動(dòng)車排放控制工作協(xié)調(diào)小組，率先在全國(guó)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域機(jī)動(dòng)車排放超標(biāo)處罰、機(jī)動(dòng)車排放監(jiān)管數(shù)據(jù)共享、新車環(huán)保一致性區(qū)域聯(lián)合抽查等。這被認(rèn)為是六方合力營(yíng)造出“APEC藍(lán)”。也是大氣污染區(qū)域聯(lián)防共治機(jī)制的重要舉措，同樣，也是打破行政壁壘、推動(dòng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)由虛入實(shí)的標(biāo)志性探索。

  而就在本月初，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組召開了第二次會(huì)議，研究確定皖蘇浙滬三省一市2015年大氣污染防治的重點(diǎn)任務(wù)，明確提出將強(qiáng)化區(qū)域政策對(duì)接、監(jiān)管聯(lián)動(dòng)和技術(shù)協(xié)作，大力落實(shí)污染治理的共同行動(dòng)。

  區(qū)域聯(lián)動(dòng)，治污降霾，已經(jīng)勢(shì)不可擋?！癆PEC藍(lán)”的示范效應(yīng)，不僅開創(chuàng)了有史以來最成功的一次區(qū)域合作典范，也必將對(duì)中國(guó)未來的區(qū)域聯(lián)動(dòng)，打破行政壁壘共同治理環(huán)境危機(jī)產(chǎn)生深遠(yuǎn)意義的影響，也是對(duì)區(qū)域深層聯(lián)合體制的一種有益探索。

  對(duì)此，北京火德恒特新能源有限公司董事長(zhǎng)王興道對(duì)新華能源表示，當(dāng)前，區(qū)域合作和聯(lián)動(dòng)，在大氣污染防治領(lǐng)域取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，客觀地說，是順應(yīng)規(guī)律的行動(dòng)。在日益脆弱的生態(tài)環(huán)境面前，人類即便共同行動(dòng)也無法在遏制氣候變暖等重大環(huán)境議題上取得立竿見影的成效，某一區(qū)域單打獨(dú)斗更會(huì)感覺勢(shì)單力薄。生態(tài)環(huán)境特殊的屬性，迫切需要在生態(tài)環(huán)境保護(hù)形成與之相適應(yīng)的聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制。

  為此，黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），明確提出，建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這一《決定》也為“大環(huán)保格局”的成長(zhǎng)營(yíng)造了濃郁的政策氛圍。

  對(duì)于區(qū)域聯(lián)合治污，其實(shí)國(guó)家已經(jīng)在展開了相關(guān)的行動(dòng)。據(jù)環(huán)保部監(jiān)測(cè)司司長(zhǎng)羅毅介紹，目前我國(guó)區(qū)域重污染預(yù)警體系正在建設(shè)過程中。這并非一個(gè)簡(jiǎn)單的各城市預(yù)警體系的聯(lián)網(wǎng)，而是對(duì)整個(gè)區(qū)域進(jìn)行重污染預(yù)警的全新體系。其有著自己的大型計(jì)算機(jī)，以及諸多專門從事分析的工作人員。

  據(jù)了解，這個(gè)區(qū)域預(yù)警體系由環(huán)保部下屬的中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站聯(lián)合中央氣象臺(tái)及衛(wèi)星中心一起建設(shè)。以京津冀區(qū)域?yàn)槔淇梢詫?duì)京津冀整片區(qū)域的總體天氣系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)。建設(shè)完成后，如遇重污染天氣，將對(duì)外發(fā)布區(qū)域內(nèi)某些地方可能出現(xiàn)重污染的預(yù)警預(yù)報(bào)。

  此外，區(qū)域的預(yù)報(bào)信息將同時(shí)發(fā)送給每個(gè)城市作為參考，每個(gè)城市再根據(jù)自己的情況做出更精確、具體的預(yù)警，并對(duì)外公開。

  羅毅表還示，北京目前已初步具有了該預(yù)警能力，天津和河北省正在完善過程中，很快將建成。

  王興道強(qiáng)調(diào)，環(huán)境治理是各個(gè)層次、各個(gè)方面、各個(gè)部門共同的責(zé)任和使命，決不僅僅是環(huán)保部門一家的事情。各級(jí)各部門必須牢固樹立大環(huán)保理念，全面把握“五位一體”總布局，把環(huán)境保護(hù)擺在更加突出的位置來抓，必須按照系統(tǒng)治理的原則，堅(jiān)持保護(hù)為先，堅(jiān)持綜合施策，堅(jiān)持綜合治理，構(gòu)建起社會(huì)廣泛參與的“大環(huán)保格局”。

  行政壁壘 亟待打破

  近年來，我國(guó)在舉辦一些重大賽事、會(huì)議期間，都會(huì)對(duì)環(huán)境治理的區(qū)域聯(lián)動(dòng)進(jìn)行突擊強(qiáng)化，而實(shí)際效果也證明了區(qū)域聯(lián)動(dòng)治污不僅可行，也非常有效。

  而目前存在的問題是要把暫時(shí)性的動(dòng)員、階段性的合作逐步轉(zhuǎn)化為日常的共同行動(dòng)。

  做到這一點(diǎn)并非容易，據(jù)新華能源了解，即便是在籌備APEC會(huì)議期間，環(huán)保部10月下旬在對(duì)環(huán)渤海地區(qū)的督查中發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)仍然存在行動(dòng)“不聽指揮”的現(xiàn)象，未對(duì)停產(chǎn)、限產(chǎn)企業(yè)提出明確標(biāo)準(zhǔn)和要求，甚至出現(xiàn)100多家污染企業(yè)頂風(fēng)生產(chǎn)的現(xiàn)象。

  專家認(rèn)為，這種局部行政區(qū)域內(nèi)違背指令的行為，不但對(duì)生態(tài)環(huán)境的危害較深，也是對(duì)打破行政壁壘、區(qū)域聯(lián)合治污體制的一種傷害。畫地為牢的行政壁壘，不僅造成環(huán)境治理機(jī)器“空轉(zhuǎn)”，更會(huì)讓許多事關(guān)群眾福祉和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的公共議題不斷被后延。以新能源汽車推廣為例，在中央的一再推動(dòng)下，目前也只有北京和上海把外地汽車制造企業(yè)列入補(bǔ)貼目錄，即便是在一省范圍內(nèi)，也出現(xiàn)企業(yè)所在地的城市大力扶持、其他城市放任自流的現(xiàn)象，這直接束縛了新能源汽車的推廣步伐。目前，美國(guó)新能源汽車保有量已經(jīng)超過 10萬輛，而我國(guó)一直在一兩萬輛的低位徘徊。

  上述專家認(rèn)為，長(zhǎng)期以來，各級(jí)政府都強(qiáng)調(diào)發(fā)展導(dǎo)向，由此造就區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)相發(fā)展、活力迸發(fā)的生動(dòng)局面。但是，隨著環(huán)境危機(jī)的日益加重，政府職能也在逐漸轉(zhuǎn)型，更多轉(zhuǎn)向公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的環(huán)境危機(jī)已成為政府履職的重中之重。而環(huán)境危機(jī)最典型的特征就是其公共屬性，并非一城一地所特有，僅靠一城一地也難以解決，如果因?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展的相互競(jìng)爭(zhēng)，而對(duì)公共的環(huán)境危機(jī)的治理的聯(lián)動(dòng)合作“陰奉陽違”，最終受損的也是本地區(qū)的公共福利。

  “此種現(xiàn)象發(fā)生，歸根結(jié)底是沒有形成環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。我國(guó)環(huán)境保護(hù)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段，環(huán)境保護(hù)的很多管理制度和管理模式，不能適應(yīng)形勢(shì)需要，必須探索建立有利于保護(hù)環(huán)境的長(zhǎng)效機(jī)制，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、相關(guān)部門各負(fù)其責(zé)、環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、全社會(huì)共同參與的工作格局，走出一條‘代價(jià)小、效益好、排放低、可持續(xù)’的環(huán)保新道路?！蹦暇﹥S興環(huán)保設(shè)備有限公司董事長(zhǎng)曹鳳英對(duì)新華能源分析。

  “目前，必須清醒的認(rèn)識(shí)到，打破行政壁壘，推動(dòng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)由虛入實(shí)，這也是推動(dòng)治理體系現(xiàn)代化的重要探索?！绷_毅表示。

  王興道認(rèn)為，具體來講，要進(jìn)一步強(qiáng)化政府績(jī)效考核的綠色導(dǎo)向。對(duì)各省市承擔(dān)的治污責(zé)任要合理量化并動(dòng)態(tài)監(jiān)控，探索環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)制和一票否決制，督促地方政府定期遞交空氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行細(xì)節(jié)。為防止污染產(chǎn)業(yè)向區(qū)域內(nèi)的轉(zhuǎn)移，要合理確定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、污染排放標(biāo)準(zhǔn)與違法處罰標(biāo)準(zhǔn)。在項(xiàng)目的審批過程中，可采取聯(lián)合審批制度，避免地方政府僅考慮本地發(fā)展情況的短視行為。

  打破行政壁壘，實(shí)現(xiàn)污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)，既是順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)律的關(guān)鍵一步，也是推動(dòng)治理體系現(xiàn)代化的重要一步。

  加強(qiáng)問責(zé) 構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制

  10月3日，習(xí)近平總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)內(nèi)蒙古阿拉善盟騰格里工業(yè)園區(qū)的環(huán)境污染問題作出重要批示。9月6日《新京報(bào)》曝光的騰格里沙漠污染問題，引起黨中央高度重視。內(nèi)蒙古稱入冬前處理完污染物，并加強(qiáng)對(duì)工業(yè)園區(qū)水土及周邊環(huán)境監(jiān)測(cè)頻次。

  其實(shí)，騰格里沙漠被污染的曝光之路異常曲折，早在2010年，就有媒體曝光位于寧夏中冶美利紙業(yè)股份有限公司，將大量造紙污水排向騰格里沙漠，歷時(shí)兩年多。此后4年間，多家媒體都先后報(bào)道了當(dāng)?shù)毓I(yè)園區(qū)的污染問題，可直到2014年，污染問題還在持續(xù)。不過，最終問題得以解決是因?yàn)?，引起了黨中央的高度重視，習(xí)近平總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)同志作出了重要批示。

  為何在得到中央高層的批示之后，久拖未決的環(huán)境污染事件，才得以妥善解決？由此折射出地方環(huán)保主管部門的責(zé)任意識(shí)值得社會(huì)各界深思。

  近些年來，被曝光的發(fā)生惡性環(huán)境污染事件的企業(yè)，在此之前就已經(jīng)被各級(jí)環(huán)保部門“關(guān)注”，也不乏是中央和地方的“掛牌”企業(yè)，甚至也有被“處罰”的經(jīng)歷。然而，這些企業(yè)不但對(duì)相關(guān)部門的禁令視而不見，而且依然能持續(xù)生產(chǎn)，直至事故的發(fā)生。在受訪的眾多的地方環(huán)保局長(zhǎng)中，面對(duì)污染企業(yè)的“囂張”，經(jīng)?！巴略恪币痪湓挶闶?，“我們沒有執(zhí)法權(quán)”，這似乎已成為地方環(huán)保主管部門推卸責(zé)任的一個(gè)公共借口。在這種借口之后，往往隱藏更深的是一種追求地方經(jīng)濟(jì)利益的心態(tài)。

  其實(shí)，面對(duì)這些無視禁令的企業(yè)，省、市環(huán)保部門似乎無可奈何。但是環(huán)保部的“殺手锏”是掛牌督辦，在環(huán)保部的權(quán)限之內(nèi)，掛牌督辦、項(xiàng)目限批可以說是最讓地方政府和違規(guī)企業(yè)害怕的行政手段。

  根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，如果掛牌督辦的一系列措施能被不折不扣地執(zhí)行到位，這些肇事的污染企業(yè)得到應(yīng)有的懲罰，并且按要求整改，對(duì)其他企業(yè)的懲戒作用是很大的。

  “關(guān)鍵是各職能部門能否相互配合，敢不敢對(duì)污染企業(yè)亮劍，問責(zé)是不是動(dòng)真格。尤其是地方政府和環(huán)保主管部門，是否能夠舍棄這些污染的GDP，不被企業(yè)‘綁架’。”曹鳳英對(duì)新華能源分析。

  王興道也認(rèn)為，掛牌督辦期間，各級(jí)環(huán)保部門暫停審批違規(guī)企業(yè)除節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以外的項(xiàng)目，同時(shí)將違規(guī)企業(yè)的環(huán)境違法問題抄送國(guó)資委、中國(guó)人民銀行、證監(jiān)會(huì)等部門，在上市、融資、項(xiàng)目審批等領(lǐng)域制衡企業(yè)，并移送監(jiān)察部，追究相關(guān)人員責(zé)任，必將對(duì)違規(guī)企業(yè)形成巨大的威懾力，真正體現(xiàn)政府的“鐵腕治污”。

  對(duì)此，中央的思路非常清晰，中央高層領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度非常明確。只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。在環(huán)境保護(hù)的問題上，堅(jiān)決不能越雷池一步，否則就應(yīng)該受到懲罰。資源環(huán)境是公共產(chǎn)品，對(duì)其造成損害和破壞必須追究責(zé)任。對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、導(dǎo)致嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部，必須追究責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究。